Colas más cortas y mejor atención. Esa fue la promesa hecha a los contribuyentes en cierto país latinoamericano cuando una firma multinacional de procesamiento de datos obtuvo un contrato por 250 millones de dólares para automatizar los servicios de la dirección impositiva. La oferta ganadora incluía un subcontrato de 30 millones de dólares para una consultora local que proveería ôservicios de diseño de softwareö.
Pero la firma subcontratista sólo existía en papel. Los 30 millones de dólares serían girados a cuentas bancarias secretas de funcionarios del servicio impositivo, de ejecutivos de firmas locales y de otras personas que ayudaron a urdir el contrato. Cuando el fraude fue detectado, resultó ser demasiado tarde para recobrar gran parte del dinero.
Naturalmente, los 30 millones de dólares pertenecían a los contribuyentes de ese país, quienes pagaron impuestos suponiendo que los recursos serían gastados prudentemente en servicios públicos. Pero esa presunción rara vez se comprueba en la realidad cuando se trata de Am’rica Latina y el Caribe. Lamentablemente, el escenario del hipot’tico fraude descripto al comienzo de esta nota est basado en varios notorios negociados que ganaron los titulares de la prensa regional recientemente. Los montos en juego no siempre son tan espectaculares. Pero en esta regi¢n, cuando los gobiernos o las instituciones poblicas adquieren bienes o contratan servicios, parecer¡a que la ineficiencia, el fraude y el abuso son la norma, m s que la excepci¢n.
Hasta hace algunos a_os, los problemas con las compras estatales no eran prioridad en el debate poblico. Siempre ha resultado dif¡cil detectar abusos y calibrar el costo que implican para los contribuyentes. El inmenso volumen de transacciones, los tremendos papeleos, los vericuetos burocr ticos; todo mina el rigor en la supervisi¢n y los controles. Por otra parte, en pa¡ses donde m s de 80 por ciento del presupuesto se va en salarios, hasta podr¡a parecer inotil preocuparse por el destino exacto del resto de los recursos. As¡ se gest¢ una visi¢n fatalista de las compras y contratos del sector poblico como bot¡n pol¡tico del gobierno de turno.
Pero en a_os recientes, esa indiferencia ha sido gradualmente reemplazada por un sentimiento de indignaci¢n. Tal vez a causa de la maduraci¢n de la democracia, los dispendios que sol¡an ser ignorados ahora est n siendo ventilados. «Jam s ha habido tanta vigilancia de los funcionarios poblicos y de la vida del sector poblico en general», asegura Jorge Claro de la Maza, quien acaba de retirarse como jefe de la Oficina de Coordinaci¢n y Pol¡tica de Adquisiciones del BID. «La funci¢n poblica sol¡a caraterizarse por su sigilo y su mala calidad. Ahora la gente reclama mayor transparencia y calidad. El poblico en general est fungiendo como guardi n de la cosa poblica».
El resultado de este in’dito escrutinio es el destape aparentemente interminable de esc ndalos. El administrador de un hospital poblico es sorprendido pagando el triple por pa_ales desechables. El proveedor resulta ser pariente del funcionario corrupto. Un legislador es descubierto cuando le adjudica lucrativos contratos de «consultor¡a» a conmilitones que nunca se presentan a trabajar. El asfaltado de una ruta cuesta 150 por ciento m s que el c lculo original, pero dos a_os despu’s est lleno de pozos.
Los ejemplos son numerosos y ningon pa¡s es inmune.
La indignaci¢n poblica crece a la par de la conciencia del costo real de este fen¢meno. El BID calcula que los gobiernos de Am’rica Latina y el Caribe t¡picamente gastan entre 10 y 15 por ciento del producto bruto interno de sus pa¡ses en bienes y servicios. Esto arrojar¡a un total regional de unos 250.000 millones de d¢lares al a_o. «Si la ineficiencia del estado, y tan s¢lo la ineficiencia, no el fraude, hace que los gobiernos paguen recargos de 15 a 20 por ciento, la regi¢n podr¡a ahorrar hasta 50.000 millones de d¢lares al a_o simplemente haciendo las cosas bien», explica Claro. Dicho de otro modo, muchos pa¡ses de la regi¢n podr¡an duplicar sus inversiones en salud y educaci¢n si ahorrasen la porci¢n de sus presupuestos que se pierde por sus p’simos procesos de adquisici¢n.
Pero ahorrar recursos no es el onico beneficio que arrojar¡a poner fin al fraude y a la ineficiencia en el proceso de compras estatales. A diferencia de los esfuerzos tradicionales para reducir el gasto poblico, como congelar los salarios de los funcionarios, los ahorros logrados gracias a la reforma del proceso de adquisiciones estatales no suelen tener un alto costo social o pol¡tico. Al contrario, un gobierno que demuestre que ha ahorrado dinero a los contribuyentes adquiriendo bienes y servicios de buena calidad a los menores precios posibles probablemente tendr buena fortuna en la pr¢xima ronda electoral.
+Ineficiente a prop¢sito? Dadas las obvias recompensas pol¡ticas y econ¢micas de corregir el proceso de compras estatales, +por qu’ no se ha progresado m s en ese terreno? En parte la respuesta es que el status quo puede resultar muy atractivo para quienes lucran bajo el sistema actual. «No s’ si (el sistema se mantiene) por conveniencia o por desidia», apunta Claro. «Pero la verdad es que es un proceso muy lucrativo para mucha gente».
El modelo var¡a considerablemente entre los pa¡ses de la regi¢n. Pero segon Claro y otros expertos, en Am’rica Latina y el Caribe los sistemas de compras estatales tienen ciertos problemas en comon. Uno es la calidad de la legislaci¢n que regula las adquisiciones del sector poblico. En la mayor¡a de los casos, se trata de leyes antiguas que no est n a tono con pr cticas y conceptos modernos de hacer negocios. En muchos pa¡ses, por ejemplo, no se permite enviar cotizaciones por correo porque la ley dice que los oferentes en una licitaci¢n deben entregarlas en persona. Las leyes de adquisici¢n tienden asimismo a ser excesivamente espec¡ficas y complejas. «Estuve recientemente en un pa¡s donde cada adquisici¢n requiere 17 autorizaciones oficiales», apunta Claro.
Ir¢nicamente, muchos pa¡ses con legislaciones complicad¡simas aon no han dado el paso fundamental de publicar reglamentos que detallan exactamente c¢mo se aplican sus leyes. Ciertamente, en la mayor¡a de los pa¡ses no existe siquiera un ente regulador encargado de adquisiciones poblicas. «Cuando visito los pa¡ses (de la regi¢n) encuentro que no tengo contraparte», comenta Claro. «No hay nadie con la responsabilidad global de formular una pol¡tica de adquisiciones, interpretar la legislaci¢n, proponer nuevas regulaciones o compilar informaci¢n sobre compras gubernamentales en general». Con pocas excepciones, los funcionarios encargados de gestionar adquisiciones suelen tener escasa preparaci¢n y poco prestigio profesional.
Como resultado, muchos pa¡ses sufren lo peor de ambos mundos. Las leyes excesivamente espec¡ficas prohijan los requisitos complejos, monta_as de papeleo y cuellos de botella burocr ticos. Por el otro lado, la falta de reglamentos claros, de autoridades reguladoras centrales y de funcionarios especializados fomenta m’todos de compra arbitrarios y desparejos en cada entidad oficial. Para hacer negocios en semejante entorno, «la gente lubrica la maquinaria», explica Claro. Sobornos, comisiones, contratos ficticios y otras maniobras se tornan casi indispensables para cerrar tratos con los gobiernos.
Por sobre todas las cosas, lo que m s llamativo es la ausencia de informaci¢n. En la mayor¡a de los pa¡ses de la regi¢n es casi imposible tener una idea general de qu’ bienes y servicios se adquieren, a qu’ precios se pagan, cu les entidades del gobierno los compran y qui’nes son los proveedores y contratistas. Las auditorias externas, si es que se hacen, se llevan a cabo cuando el hecho ya est consumado y casi siempre a instancias de protestas poblicas por algon abuso especialmente conspicuo.
Segon Claro, si bien es importante efectuar auditor¡as m s exhaustivas y controles posteriores, estos no resolver n el problema de las adquisiciones estatales. Aunque pueda parecer obvio, Claro cree que la onica soluci¢n es elevar el perfil pol¡tico, la autoridad y la capacidad t’cnica de quienes est n a cargo de los procesos de compras del sector poblico.
La experiencia de una ciudad. No es tan dif¡cil como podr¡a parecer. La ciudad de Buenos Aires, una megal¢polis con un presupuesto anual superior a 3.000 millones de d¢lares, es un buen ejemplo.
A comienzos de 1996, cuando el economista Adalberto Rodr¡guez Giavarini fue nombrado secretario de Hacienda de la ciudad, encontr¢ un cuadro similar a la an’cdota del comienzo de esta nota. Junto a sus colaboradores, Rodr¡guez Giavarini pronto determin¢ que el gobierno porte_o pagaba un sobreprecio promedio de 30 por ciento en sus gastos de adquisiciones y contratos, que ascend¡an a unos 1.000 millones de d¢lares anuales.
El funcionario, quien ten¡a ¢rdenes de hacer ahorros urgentes, form¢ un equipo altamente calificado y tom¢ varias medidas quirorgicas en el sistema de compras. Una de las primeras fue eliminar las llamadas «licitaciones cerradas», en donde un limitado nomero de empresas pod¡a presentar ofertas. Asimismo, ampli¢ la difusi¢n de avisos de pr¢ximas licitaciones. El resultado fue un inmediato aumento en la competencia y la subsecuente ca¡da en los precios que pagaba la municipalidad.
Luego, Rodr¡guez Giavarini cre¢ una cuenta onica para pagar todas las adquisiciones del gobierno porte_o. Sus colaboradores crearon un padr¢n de «precios de referencia» donde compilaban y frecuentemente actualizaban precios promedios de mercado para una variedad de productos que abarcaba desde muebles de oficina hasta ca_er¡as de desag_e. Ahora, antes de otorgar un contrato, debe justificarse cualquier pago por encima de los precios indicados en el marco de referencia. Al mismo tiempo, la municipalidad descentraliz¢ el proceso de compras. ¨Por qu’? Al dejar que cada divisi¢n del gobierno municipal controlara sus propias compra de bienes y servicios elimin¢ varios estratos de burocracia y agiliz¢ el proceso de adquisiciones.
Los cambios rindieron frutos r pidamente. Cuando la ciudad convoc¢ a una licitaci¢n para proveer servicios de comida en 29 hospitales metropolitanos, 34 empresas presentaron ofertas. El nuevo contrato fue adjudicado por casi 32 millones de d¢lares, 47 por ciento menos que los 59 millones de d¢lares que le pagaban al contratista anterior por los mismos servicios.
Ahorros comparables se lograron cuando la ciudad otorg¢ nuevos contratos en otros sectores. La municipalidad ahorr¢ 37 por ciento en servicios de comidas para las escuelas poblicas, 45 por ciento en la recolecci¢n de residuos y mantenimiento del alumbrado poblico, y 60 por ciento en la operaci¢n de cocinas comunales. En total, el gobierno de la ciudad ahorr¢ 200 millones de d¢lares en el primer a_o de reforma del proceso de adquisiciones. Hoy Rodr¡guez Giavarini es el canciller de Argentina. Y su jefe, el ex intendente Fernando de la Roa, es el presidente de la repoblica.
La paradoja es que las reformas que produjeron esos ahorros en Buenos Aires no fueron particularmente innovadoras. La clave de su ‘xito residi¢ en la decisi¢n pol¡tica de darle prioridad al proceso de compras, supervis ndolo en forma competente y minuciosa y centralizando informaci¢n sobre contratos y precios.
En ese aspecto, la experiencia de Buenos Aires toca la m’dula de un viejo debate sobre la mejor manera de evitar abusos en el proceso de compras estatales. Hay expertos que sostienen que la centralizaci¢n es una fuente de corrupci¢n en muchos pa¡ses ya que pone demasiado poder discrecional en manos de un peque_o nomero de bur¢cratas que no deben rendirle cuentas a nadie. Esos expertos sostienen que es mucho m s probable que las jurisdicciones locales reflejen mejor los intereses de los contribuyentes y que, por lo tanto, el proceso de adquisiciones debe ser tan descentralizado como sea posible.
Los cr¡ticos de ese punto de vista argumentan que, con frecuencia, las autoridades locales carecen de los conocimientos y la experiencia necesaria para adquirir bienes y servicios eficientemente. Por ciento, Claro advierte que la descentralizaci¢n puede potenciar la corrupci¢n si no es acompa_ada por una efectiva capacitaci¢n y controles a nivel local.
El caso de Buenos Aires muestra que ambas perspectivas no son mutuamente excluyentes. Si se combina la supervisi¢n y el control centralizado de la informaci¢n con facultades de decisi¢n descentralizadas, los gobiernos pueden reducir la corrupci¢n y aumentar la eficiencia al mismo tiempo. Aunque la resistencia pol¡tica y burocr tica a esa estrategia puede ser considerable, esos obst culos est n siendo gradualmente derribados por la creciente influencia de la tecnolog¡a y, m s espec¡ficamente, de la Internet.
El imperativo on-line. Otrora raras en las oficinas poblicas de Am’rica Latina, las computadoras e Internet se est n tornando r pidamente en herramientas habituales de las tareas burocr ticas. Aunque no necesariamente aumentan la eficiencia, estas nuevas tecnolog¡as reducen las barreras log¡sticas y financieras al intercambio de informaci¢n. Algunos gobiernos de la regi¢n han percibido la oportunidad y est n alentando a sus reparticiones a poner informaci¢n relacionada con adquisiciones en la Internet, aun cuando dejan las decisiones de compra en manos de cada entidad.
M’xico fue pionero en ese frente. En 1996 lanz¢ www.compranet.gob.mx. Desde entonces, unas 25.000 empresas han tomado pliegos de condiciones de ese sitio, a un ritmo de 150.000 solicitudes por mes. Los usuarios pueden encontrar avisos de licitaciones previas o venideras, seguir en detalle la evaluaci¢n de propuestas y el proceso de adjudicaci¢n, conocer las aclaraciones y enmiendas y saber qui’n obtuvo cu l contrato y a qu’ precio. Las compa_¡as que adquieren las especificaciones t’cnicas para licitaciones por esta v¡a ahorran 30 por ciento en comparaci¢n al precio que cuestan los pliegos impresos. A partir de mediados de este a_o, los interesados podr n realizar virtualmente cada paso del proceso de adquisici¢n por correo electr¢nico, incluso hasta presentar ofertas electr¢nicamente. Segon informaciones del gobierno mexicano, alrededor de 40 por ciento del presupuesto de adquisiciones del gobierno federal est siendo procesado ahora por v¡a de Compranet.
Antonio Schleske, titular de la divisi¢n de pol¡tica de adquisiciones del gobierno mexicano, dice que Compranet ofrece ahora a sus usuarios la opci¢n de llevar a cabo transacciones de adquisici¢n completamente a trav’s del sitio cibern’tico. Durante un reciente seminario sobre transparencia y desarrollo celebrado en la sede del BID en Washington, Schleske describi¢ la tecnolog¡a digital que confiere seguridad a la firma de documentos electr¢nicos y autenticidad a las transacciones «sin papel».
Varios pa¡ses latinoamericanos y del Caribe est n recurriendo a la Internet para reformar sus procesos de compras estatales. El a_o pasado, Brasil (www.comprasnet.gob.br) y Chile (www.compraschile.gob.cl) instalaron sus sitios y Argentina ha anunciado que planea hacerlo este a_o. En una reciente entrevista, Gast¢n Concha, coordinador del proyecto de reforma de compras estatales de Chile, dijo que la decisi¢n de volcarse a la Internet se bas¢ en un diagn¢stico efectuado hace varios a_os. «El estudio lleg¢ a la conclusi¢n de que, si bien el sistema de adquisiciones estatales de Chile no ten¡a serios problemas de corrupci¢n, no era muy transparente. Hab¡a muy poca informaci¢n sobre compras del gobierno y mucha de ella era inexacta», asever¢ Concha. El estudio tambi’n apunt¢ que el sistema de adquisiciones chileno no atra¡a suficientes ofertas como para asegurar una ¢ptima competencia.
El estudio condujo a una reforma de leyes y regulaciones que coloc¢ a la red cibern’tica en el centro del sistema de compras estatales en Chile. «Decidimos que la Internet nos dar¡a el mayor alcance posible, tanto al aumentar el nomero de potenciales proveedores como al permitir que cada ciudadano sepa c¢mo se gastan los recursos poblicos», coment¢ Concha. «El software necesario para usar la Internet es pr cticamente gratuito.lo cual facilita la participaci¢n de peque_as y medianas empresas».
Chile abri¢ su sitio web de compras estatales el a_o pasado, a pesar de que la ley que regula el uso de la Internet para tales actividades aon estaba siendo debatida en el Congreso. Hasta ahora, unas 700 firmas privadas se han inscripto en el sistema, informa Concha, y las 25 entidades de gobierno que actualmente participan en el sistema han adquirido unos 700.000 d¢lares en suministros. Concha dice que el gobierno espera comprar unos 2.000 millones de d¢lares en insumos por Internet hacia el a_o 2002, pero reconoce que har falta mucho «trabajo misionero» entre los ministerios m s renuentes para alcanzar ese objetivo.
Parad¢jicamente, la reticencia proviene parcialmente de la mayor competencia que genera el sistema cibern’tico. «Muchos funcionarios encargados de compras estaban acostumbrados a llamar a s¢lo tres proveedores, como estipula ley», comenta Concha. «Ahora tienen que examinar 50 ofertas por cada compra. As¡ que estamos trabajando para filtrar las ofertas a fin de eliminar las inadecuadas inicialmente».
Hay otros obst culos. Para aprovechar plenamente la eficiencia de la Internet, los funcionarios a cargo de adquisiciones necesitan tener la capacidad de aceptar documentos oficiales por v¡a electr¢nica. Algunas dependencias del gobierno chileno ya est n usando la tecnolog¡a digital de firmas, que permite verificar y procesar esos documentos, para efectuar electr¢nicamente ciertas transacciones. Pero aon falta aprobar una ley que reconozca tales transacciones, explica Concha. De manera que, por ahora, la Internet ser usada s¢lo para informar a la ciudadan¡a acerca de las licitaciones pero no necesariamente para acelerar su ejecuci¢n.
¨Se eliminar n los abusos con s¢lo exponer el proceso de adquisici¢n en la Internet? Obviamente no. Para terminar con este infortunado legado, har n falta un vigoroso liderazgo pol¡tico, regulaciones claras, una mejor capacitaci¢n y auditor¡as concurrentes. Ciertamente, si no se dan todos esos cambios, los sitios de compras estatales de Internet podr¡an tener en oltima instancia un mero efecto cosm’tico. Pero al informar a la ciudadan¡a sobre el destino de los recursos poblicos, estas iniciativas hacen cada vez m s dif¡cil que los abusos en el proceso de compras estatales permanezcan en un cono de sombra.
Paul Constance
BidAm’rica
